.

Право коренных народов на территории традиционного природопользования (на примере законодательства России, Канады, Австралии, Малайзии)

Актуальность темы. Вопросы о правах коренных народов возникали во всех странах, где в ходе исторического развития, путем завоеваний или присоединения земель мирным способом были расширены государственные границы и заселены территории с проживающими на них ранее коренными народами (Россия, Китай, Бразилия, Канада, Австралия, Малайзия и многие другие). В настоящее время специальные правовые институты, служащие гарантии статуса коренных народов, созданы в большинстве стран, где существуют коренные народы, а в ряде стран (например, в России, Бразилии, Канаде) статус коренных народов закреплен в Конституции.

В середине XX в. были приняты первые международные документы, содержащие нормы, посвященные правовому статусу и правам коренных народов (Конвенция МОТ № 107 «О защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни, в независимых странах» 1957 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.). В последние два десятилетия исследования, посвященные защите прав коренных народов, активно развивались и в России (в работах А.Х. Абашидзе, Р.И. Ахметшина, Е.Ф. Гладуна, С.А. Декханова, Е.В. Жуковой, В.И. Немечкина, А.Н. Павленко, Л.В. Андриченко, Л.Н. Васильевой, В.А. Кряжкова, Н.И. Новиковой, А.И. Ковлера, Ю.Я. Якель и др.).

Наиболее разработанными оказались вопросы, связанные с изучением прав коренных народов на самоопределение (работы К.Д. Аракчаа, М.Р. Дархановой и др.) и традиционное природопользование (труды Л.С. Богословской, Н.В. Минченко, Е.В. Жуковой и др.).

Понятия коренного (аборигенного) народа и меньшинства: основные критерии, сходство и различия. Понятие «коренной (аборигенный) народ» часто встречается в международных документах (например, в Декларации ООН о правах коренных народов 2007 г.) и в трудах ученых (А.А. Идову (A.A. Idowu), Джеффа Дж. Корнтассела (Jeff J. Corntassel), Томаса Хопкинса Примо (Tomas Hopkins Primeau) и др.). Несмотря на это, в международном праве не сложилось единого определения этого понятия.

На данный момент наиболее признанным является «рабочее» определение, сформулированное в 1984 г. специальным докладчиком Подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств (Sub-Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities) Хосе Маринесом Кобо (Jose R. Martinéz Cobo), которое звучит следующим образом: «Народы, имеющие неразрывную историческую связь с землей, до вторжения колонизаторов, на территории которой они издавна проживали; считающие себя отличными от иных общественных групп, которые в настоящее время превалируют на этих территориях или на отдельных ее частях. Коренные народы, образуя на данный момент меньшую часть общества, стремятся сохранить, развивать и передать грядущим поколениям наследственные земли и свою этническую особенность, как основу будущего существования в качестве коренного населения, в соответствии с культурными особенностями, социальными институтами и правовыми системами» . На основании этого определения выделяются основные критерии отнесения к коренному народу.

Основными критериями отнесения к коренному народу являются:

  • занятие наследственной земли или хотя бы ее части;
  • общее происхождение с первоначальными жителями данной земли;
  • культура в общем либо в специфических проявлениях (таких как религия, проживание под племенным строем, членство коренной общины, одежда, средства жизни, образ жизни и т.д.);
  • язык;
  • проживание в определенных частях страны либо регионах мира;
  • иные важные факторы.

Одним из таких иных факторов обычно признают осознание народом себя в качестве коренного.

Аналогична ситуация с определением понятия меньшинства — его общепринятое понятие пока не сложилось. Наиболее признанным здесь также является определение, данное в 1977 г. специальным докладчиком Подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств Франческо Капоторти, которое звучит следующим образом: «По сравнению с остальной частью населения государства это меньшая по численности, не занимающая господствующего положения группа, члены которой — граждане этого государства — обладают с этнической, религиозной или языковой точек зрения характеристиками, отличающимися от характеристик остальной части населения, и проявляют, пусть даже косвенно, чувство солидарности в целях сохранения своей культуры, своих традиций, религии или языка» .

По критериям меньшей численности, недоминирующей позиции в обществе, культурным особенностям и желанию сохранения и развития данных особенностей понятия меньшинства и коренного народа сходны. Главное различие заключается в связанности коренного народа с определенной территорией, захваченной (заселенной) впоследствии иным народом, с общиной, проживавшей на данной территории, с традиционным образом жизни.

В России в законодательных актах определение понятия «коренной малочисленный народ» закреплено в ч. 1 ст. 1 ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»: «Коренные малочисленные народы Российской Федерации — народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями».

При анализе данного определения можно отметить, что его содержание во многом повторяет определение коренного народа; его отличительной чертой является указание предела численности такого народа. Поскольку Россия является многонациональным государством, если рассматривать в совокупности все коренные народы России, получится, что таких — большинство; при этом каждый из этих народов будет составлять не доминирующий сектор общества. Однако многие из них утратили традиционные промыслы и образ жизни, проживают в городах и не нуждаются в тех правах, которые дает статус коренного народа. Таким образом, понятие «коренной малочисленный народ» аналогично понятию коренного народа и является специфичным для России.

Общие, специальные и национальные документы, регулирующие права коренных народов. Поскольку существуют международные и европейские источники прав коренных народов, а также национальные правовые документы, представляется необходимым структурировать ключевые документы, регулирующие права коренных народов стран, подлежащих анализу в рамках данного исследования.

Общие документы. Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19.12.1966); Международная конвенция о ликвидации всех форм дискриминации (Нью-Йорк, 07.03.1966); Европейская конвенция о защите прав и основных свобод (Рим, 04.11.1950); Конвенция ООН о предупреждении геноцида и наказания за него (1948 г.); Устав ООН (Сан-Франциско, 26.06.1945); Устав Совета Европы (Лондон, 05.05.1949).

Специальные документы. Декларация ООН о правах коренных народов (13.09.2007); Рамочная конвенция Совета

Европы о защите национальных меньшинств (Страсбург, 01.02.1995); Конвенция ООН о биологическом разнообразии (Риоде-Жанейро, 05.06.1992); Международная конвенция регулирования китобойного промысла (Вашингтон, 02.12.1946); Севильская стратегия для биосферных резерватов (1995 г.).

Национальные законодательные акты. В России, Австралии, Канаде и Малайзии существуют следующие источники, регулирующие статус коренных народов.

Австралия. Закон «О делах аборигенов» 1962 г. (Закон Южной Австралии) (Aboriginal Affairs Act, 1962).

В Австралии существуют одноименные акты различных субъектов, регулирующие вопросы коренных народов. Большинство законов написаны с точки зрения перечисления не прав народов, а органов исполнительной власти, отвечающих за решение вопросов по реализации прав коренных народов, их структуры, полномочий и обязанностей.

Канада. Конституция Канады (Конституционный акт 1982 г.) (Constitution Acts, 1982); Закон «Об индейцах» 1985 г. (по состоянию на 28.04.2011) (Indian Act 1985).

Россия. Конституция РФ от 25.12.1993; ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ (в ред. от 05.04.2009 № 40-ФЗ); ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ (в ред. от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ); Закон Республики Саха (Якутия) «О родовой, родоплеменной кочевой общине коренных малочисленных нардов» от 23 декабря 1992 г. № 1278-XII; Закон Республики Саха (Якутия) «О родовой, родоплеменной кочевой общине коренных малочисленных нардов» от 17 октября 2003 г. 82-З № 175-III; Распоряжение Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2009 г. № 132-р «Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» с 2009 по 2025 гг.

В России и Канаде существуют и некоторые иные документы, однако перечисленные являются основными для представляемого исследования. Малайзия. Закон «Об аборигенах»

1954 г. № 134 (Aboriginal Peoples Act 1954) .

Права первого, второго и третьего поколения. Каждый член общины коренного народа обладает правами первого (гражданские и политические права) и второго (экономические, социальные и культурные права) поколения прав. Члены общин коренных народов, кроме общепризнанных прав и свобод человека и гражданина первого и второго поколения, обладают особыми правами, связанными с принадлежностью к определенной социальной группе. Эти права могут быть реализованы как коллективно (право на традиционное природопользование), так и индивидуально (право на замену воинской службы альтернативной для лица, принадлежащего к коренному малочисленному народу). Каталог прав третьего поколения активно обсуждается в литературе. Некоторые авторы считают, что лишь некоторые права третьего поколения — например, право на самоопределение, право на суверенитет над естественными природными ресурсами, право на физическое существование, право на самобытность — должны считаться связывающими государства.

Основными правами третьего поколения, субъектами которого являются наряду с другими коренные народы, называют следующие.

Право народов на самоопределение — одно из ключевых прав коренных народов. Оно прошло путь от непризнания как императивной нормы (jus cogens), как противоречащее принципу государственного суверенитета, до действительного права со статусом jus cogens. В настоящее время субъектом этого права могут быть как народы колоний, так и народы, входящие в состав государства.

Право народов на развитие часто рассматривается как часть права на самоопределение. Отмечается, что в отличие от права на самоопределение это право еще не стало jus cogens и находится в стадии становления.

Право народов на суверенитет над своими природными ресурсами иногда включается в право на самоопределение, иногда рассматривается как отдельное право. Здесь существуют разные мнения о том, кто является субъектом этого права — коренные народы или государство.

Право народов на физическое существование предполагает предупреждение и запрет государствами геноцида в соответствии с Конвенцией о предупреждении преступления геноцида и наказании за него (1948 г.).

Право народов на культурную самобытность предполагает право на сохранение и развитие культурных традиций, традиционной медицины, верований, обычаев.

Право на благоприятную окружающую среду в настоящее время является формирующимся коллективным правом. В данный момент оно рассматривается больше как индивидуальное право, однако оно имеет большое значение и для коренных народов, т.к. территории традиционного природопользования нуждаются в защите.

Право народов на суверенитет над своими природными ресурсами. Данное право рассматривают как первый внутренний аспект права на самоопределение, а также выделяют и в самостоятельное отдельное право. Это существенное право вытекает из исторической связи коренных народов с землями предков, характеризующимися особенной природной и культурной ценностью .

Исследователи отмечают, что «проблема правового регулирования традиционного природопользования коренных малочисленных народов является одной из важнейших в современной России для сохранения самобытности таких народов и устойчивого развития территорий их традиционного природопользования» . Выделяют внесудебные (обращение в органы исполнительной власти, к должностным лицам; образование федеральных территорий традиционного природопользования) и судебные средства защиты данных прав .

Регулирование прав коренных народов в России, Малайзии, Австралии и Канаде. Поскольку в разных странах, несмотря на общие международные документы и соглашения, существуют принципиальные различия в положении коренных народов, проанализируем более подробно национальные законодательные акты, регулирующие права данной социальной группы.

Россия. В России действует ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» № 49ФЗ от 7 мая 2001 г. (в ред. ФЗ от 03.12.2008 № 250-ФЗ) (далее — ФЗ № 49). Данный закон предполагает образование федеральных территорий традиционного природопользования (далее — ТТП) на основании обращения членов общин коренных малочисленных народов (далее — КМН) и их представителей к Правительству РФ и на основании решения Правительства РФ по согласованию с органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации (ст. 6 ФЗ № 49) .

Региональные ТТП и ТТП местного значения формируются на тех же основаниях органами исполнительной власти субъектов федерации либо органами местного

самоуправления. Закон указывает правомочия КМН по использованию ресурсов предоставленных им территорий в целях ведения традиционного образа жизни. Однако оговорка, сделанная в ст. 12 ФЗ № 49, сильно ослабляет позиции КМН по традиционному природопользованию. Она дает право изъять для государственных или муниципальных нужд участки в границах ТТП и предоставить общинам КМН равноценные участки и другие природные объекты наряду с возмещением убытков. При этом закон не приводит оснований, по которым соответствующие органы исполнительной власти имеют право это сделать и каковы «нужды», для которых изымаются участки. Предоставление другого участка, исторически не связанного с народом, противоречит интересам КМН и нарушает их права.

Необходимо отметить, что данный Закон исключает как передачу земли в собственность общинам КМН, так и передачу в бессрочное пользование. Некоторые субъекты РФ, например, Республика Саха (Якутия), в своих законах пытались улучшить положение КМН. В утратившем силу Законе Республики Саха (Якутия) «О родовой, родоплеменной кочевой общине коренных малочисленных народов» от 23 декабря 1992 г. № 1278-XII в ст. 14 «Землепользование общины» предполагалась передача земли, возобновляемых ресурсов, пастбищ и др. в бессрочное пользование общинам, без согласия которых земли не подлежат отчуждению для промышленного освоения.

Поскольку такое регулирование противоречило федеральному законодательству, Республика Саха была вынуждена принять новый Закон от 17 октября 2003 г. 82-З № 175-III. В новой редакции ст. 14 все вышеперечисленные ресурсы передаются общинам «в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Республики Саха (Якутия)» . Недостатки в федеральном законодательстве по вопросам совместного ведения блокируют инициативу регионов.

Представляется, что в будущем условия землепользования и дальше будут изменяться по этой тенденции. Принятая Распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2009 г. № 132-р «Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» с 2009 по 2025 гг. предполагает внесение изменений в земельное законодательство для предоставления безвозмездного срочного пользования землей.

Таким образом, государственная политика направлена не на расширение прав КМН на землю, а на их сокращение.

Малайзия. Согласно ст. 6 Закона «Об аборигенах» 1954 г. любая территория может быть объявлена аборигенной зоной, в которой не допускается аренда, отчуждение земли, вырубка леса, создание заповедников . При этом уполномоченное лицо, объявившее зону аборигенной, может в любой момент отменить этот статус (ч. 3 ст. 6). Закон также допускает изъятие у общин земли с выплатой компенсации. Следовательно, наличие у коренных народов земли полностью зависит от усмотрения органов исполнительной власти.

Австралия. Земельный вопрос в Австралии также решался в Законе «О делах аборигенов» 1962 г. Согласно ст. 18 закона, губернатор Южной Австралии может провозгласить резервом любую территорию, изменить границы любой территории, с согласия собственника присоединить к резерву любую территорию. Губернатор назначает главного управляющего резервом (ст. 19) , а министр по делам аборигенов может запретить вход на территорию резерва любому лицу или группе лиц. Закон не упоминает каких-либо возможностей аборигенов повлиять на выбор территории

для резервации или самостоятельно определять правила для входа на территорию резервации. Коренные народы здесь однозначно являются объектом, а не субъектом регулирования. Как и в Малайзии, вопрос о предоставлении земли решается произвольно органами исполнительной власти.

Канада. Статус коренных (аборигенных) народов в Канаде определяется в первую очередь в Конституции (Конституционном акте) Канады 1982 г., но также и в договорах аборигенных общин с Канадой. В ч. 2 ст. 5 гл. 2 Конституционного акта установлено, что аборигенные народы включают в себя индейцев, индуистов и метисов. Статус индейца приобретался не на основании принадлежности к определенному племени, а на основании происхождения от потомков лиц, принадлежащих племенам, зарегистрированным в момент создания резервации или подписания договора (т.н. «статусные индейцы»). Первоначально этот статус мог быть легко утрачен, впоследствии законодательство по этому вопросу было изменено. Рассмотрим право на землепользование на примере общин индейцев.

Канадский Закон «Об индейцах» 1985 г. позволяет общинам получать землю во владение. Резервации содержатся королевой для пользы индейцев (ч. 2 ст. 18 Закона). Министр может распределять земли внутри резервации, отводя их для определенных в Законе целей (для школ, проектов по здравоохранению, кладбищ и т.д.) или любых других целей с согласия Совета общины. Министр может составлять планы резервов, выделять части резерва на участки для индивидуального пользования, определять место и руководить строительством дорог (ст. 19 Закона). Индейцы могут также получить участки в индивидуальное владение, но не иначе как по решению Совета общины, т.к. территория резервации закрепляется за ней. Министр на основании решения Совета общины выделяет участок, в некоторых случаях он может поставить условия для владения.

Статьи 30–31 Закона устанавливают ответственность за нарушения прав владения общины, а также относят защиту общины индейцев от незаконных посягательств на права владения или захвата территории резерва к компетенции Генерального прокурора Канады, предполагая рассмотрение дела в федеральном суде.

На основании изучения данного закона можно заключить, что либеральная модель взаимодействия между органами исполнительной власти и общинами индейцев позволяет достичь высокой степени самоопределения индейцев как коренного народа. Земля предков предоставляется во владение, а не в собственность, но органы исполнительной власти (в частности, министр) осуществляют лишь некоторые действия по благоустройству территории, а также исполняют решения Совета общины по внутреннему разграничению и использованию территории резервации. Решения принимаются Советом общины без вмешательства органов исполнительной власти. Примечательно, что защита прав индейцев на ТТП (в виде резервации) поручается такому высокопоставленному государственному служащему, как Генеральный прокурор Канады, а само дело рассматривается сразу в федеральном суде. Это свидетельствует об особом отношении к коренным народам в Канаде. Тем не менее аборигенные народы не имеют полной свободы самоуправления согласно своим обычаям и традициям.

Выводы. Таким образом, анализируя положение коренных народов в России (в контексте положения коренных народов в Малайзии, Австралии и Канаде), следует отметить, что взаимодействие органов государственной власти и коренных народов в России по-прежнему проблематично. Регулирование не является авторитарным, как в Малайзии и Австралии, но органы исполнительной власти не имеют обязанностей и не несут ответственности за отсутствие полной реализации прав КМН на самоопределение.

Поскольку природные ресурсы в России являются значительной ценностью, политика государства, выражающаяся, в частности, в «Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», принятой Распоряжением Правительства, направлена на ограничение прав КМН на ТТП. Коренные народы России свободны в самоопределении, пока самоопределение не пересечется с ресурсными интересами государства и не потребует от государства иных действий, кроме поддержания здравоохранения, культуры и языков коренных народов.

Канадская модель взаимодействия предполагает активное сотрудничество коренных народов и органов исполнительной власти, которые функционируют в интересах первых. Высшие должностные лица выполняют охранительную и организационную функции, исполняют решения Совета общин коренных народов. Несмотря на ограниченность свободы самоуправления внутри общин, эта свобода создает возможность самоопределения относительно использования земельных и природных ресурсов.

На наш взгляд, опыт данной страны может помочь России в модификации ее концепции административного взаимодействия с КМН для создания наилучших условий развития российских коренных малочисленных народов.

Радина.А.С